董海浪诉宁波市国土资源局

矿产资源行政处罚案

[裁判要旨]行政处罚时，作为主要证据的勘测报告存在前后两份且报告结论不同，而行政机关直接采用第一份报告作出事实认定，属于认定事实不清，主要证据不足。接受委托代为办理采石手续和为采石铺路劳务，无论是基于被委托人或是承揽人的身份，均不属于承担超量开采石料相关权利义务的法律主体。

[案例索引]（2017）浙0213行初8号《行政判决书》

[案情简介]2016年8月4日，原奉化市国土资源局作出奉土矿决（2016）3号矿产资源行政处罚决定书的行政行为，决定对原告董海浪处责令停止开采及没收非法所得187755元，并处违法所得20%的罚款37551元，合计225306元。

原告董海浪起诉称: 被告于2015年9月23日批准原奉化市环境卫生管理处关于奉化张家岙垃圾填埋场改造提升工程需用石料的申请，同意在尚田镇张家岙垃圾填埋场的规划范围内取石料3377立方米，开采时限为批准爆破手续实施爆破之日起的一个月内。原奉化市环卫处为了垃圾填埋场道路施工安全，需要开辟一条便路（暂时代替施工道路），需取的石料委托原告开采，用于开辟道路。

2015年9月23日的这次取石料申批手续，是由原奉化市环卫处委托原告代为经办，后原告根据环卫处要求及情况变化，修造的道路比预计的变长变宽，增加了取石量12000方左右（未及时办理申批手续）。取石申批手续由原奉化市环卫处负责办理，“超越批准”采矿是以原批准的采矿权利为基础，原告只是为采石铺路提供劳务，并不改变原奉化市环卫处的责任主体及采矿权利主体身份。所以，奉土矿决（2016）3号矿产资源行政处罚决定的处罚对象主体不符。

退一步说，被告根据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条第（二）项规定：“超越批准的矿区范围采矿的，处于违法所得30% 以下的罚款”，而本案原告对涉案开采的石料不享受占有权，也不存在石料交易，所以不存在原告的违法所得187755元的事实。被告认定的“非法采挖价值为187755元”，并不属于原告的违法所得。被告对原告的处罚决定第2项：“没收非法所得187755元，并处违法所得20%的罚款37551元，合计225306元”，事实显然错误。现垃圾填埋场道路已修好，便路已弃用，石料开采也已停止。所以（退一步说），原告请求撤销被告于2016年8月4日作出的奉土矿决（2016）3号矿产资源行政处罚决定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条、第四条之规定，于法有据！为了保护公民的合法权益不受侵害，促进依法行政，贯彻依法治国，原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，特此向人民法院诉请：要求判决撤销被告在2016年8月4日作出的奉土矿决（2016）3号矿产资源行政处罚决定。

被告宁波市国土资源局答辩称：1、被告作出的奉土矿决（2016）3号《矿产资源行政处罚决定书》的行政行为事实清楚，证据确凿；2、被告作出的奉土矿决（2016）3号《矿产资源行政处罚决定书》的行政行为程序符合法律规定；3、被告作出的奉土矿决（2016）3号《矿产资源行政处罚决定书》的行政行为适用法律正确。请求法院驳回原告的诉讼请求。

经法院审理查明：2015年8月6日，因张家岙垃圾填埋场改造提升项目所需，原奉化市环境卫生管理处向原奉化市国土资源局申请开采石料修建便路，并于同年9月1日作出《复绿承诺书》。同年9月23日，原奉化市国土资源局作出奉矿临批2015-005号《零星采石取土许可告知书》，同意原奉化市环卫处在尚田镇张家岙垃圾填埋场的规划范围内取石料，批准开采方量为3377立方米，不得超占，不得移位，如超越批准范围、方量、限期开采，按非法开采处理，承担相应的法律责任等。上述便道由原告董海浪实施修造，实际修造中，由于便道比预期变长、变宽，导致实际采石量超出批准方量。2016年5月29日，原奉化市国土资源局委托原奉化市土地勘测规划院（系被告下属全民事业单位）对奉化市环卫处该工程进行土方方量测绘及工程土方量计算，勘测结果为：计算方量为挖方19350.2立方米，填方18.3立方米，堆土方量为5871.7立方米，道路填方为9573.4立方米。2016年6月3日，原奉化市国土资源局委托原奉化市价格认证中心对尚田镇张家岙垃圾场的塘渣资源进行价格认证。2016年6月6日，原奉化市价格认证中心出具价格评估结论书，认定塘渣在2015年9月、10月的市场价格均为30元/立方米。同日，原奉化市国土资源局对董海浪非法开采一案立案，次日，向董海浪发送《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为。2016年6月14日，原奉化市环卫处向被告出具《关于奉化市尚田镇张家岙垃圾场红线范围内超量取石料的情况说明》，说明取石量比批准方量增加12000方左右的原因情况，并在盖章处写明“情况事实，增加的石量现仍在便道上，目前为止便道未改变现状”，原奉化市尚田镇人民政府亦在该说明上写明“同意补办”并盖章。2016年7月29日，原奉化市国土资源局向原告送达了奉土矿告[2016]3号《矿产资源行政处罚告知书》，并告知其有陈述、申辩和听证的权利，原告到期未提出听证要求。2016年7月30日，原告申请原奉化市土地勘测规划院对涉案地块重新测量，经原奉化市国土资源局矿产管理科同意后，原奉化市土地勘测规划院于2016年8月1日出具勘测结果：道路填方数据变为22283.4立方米，其余数据与第一次勘测相同。2016年8月4日，原奉化市国土资源局作出奉土矿决（2016）3号《矿产资源行政处罚决定书》，处罚如下：1.责令停止开采；2.没收非法所得187755元，并处违法所得20%的罚款37551元，合计225306元。并于2016年8月16日将行政处罚决定送达给原告董海浪。

[法院判决]法院认为，一、关于被告主体资格问题。因宁波市国土资源局奉化分局为宁波市国土资源局的派出机构，且无相应法律法规予以授权，故本案的行政行为虽为原奉化市国土资源局作出，原奉化市国土资源局现变更为宁波市国土资源局奉化分局，但适格的被告主体应为宁波市国土资源局，现原告已变更被告，且变更后的被告宁波市国土资源局对宁波市国土资源局奉化分局的答辩意见等均予以认可并出庭参加诉讼，故被告宁波市国土资源局主体资格适格。二、被处罚人主体是否适格。本案中，开采石料申请人系原奉化市环境卫生管理处，开采石料的用途系为原奉化市环境卫生管理处改造垃圾场项目修造便路，后因便路变长变宽导致开采石料超出批准方量，原奉化市环境卫生管理处对超出方量亦作出书面说明欲补办许可，而董海浪属于受原奉化市环境卫生管理处委托办理相关手续，并承揽开采石料修造便路工程，在被告提交的询问笔录中，案外人袁亚军亦认可与原告口头协商支付给原告30000元的工钱，且原奉化市环境卫生管理处认可对于开采的石料归属等均未作约定的事实，基于上述事实，原告董海浪无论是基于被委托人或是承揽人的身份，均不属于承担本案超量开采石料相关权利义务的法律主体，而应该由指定开采石料修造便路且对超量开采石料事实追认的业主单位即宁波市奉化区环境卫生管理处承担相应的权利义务，故被告认定原告董海浪为被处罚人显属不妥。三、涉案行政处罚决定事实认定是否清楚。被告认定原告越界开采6258.5立方米的依据为原奉化市土地勘测规划院于2016年5月29日作出的《测绘成果资料技术报告》，现经审理查明，原奉化市土地勘测规划院于2016年8月1日作出第二份《测绘成果资料技术报告》，且两份报告结论不同，被告在未查明存在两份勘测报告的情况下，直接采用第一份勘测报告作出事实认定显然不妥，属认定事实不清，主要证据不足。故被告作出的涉案行政处罚决定，被处罚人主体错误，认定事实不清，主要证据不足，理应予以撤销。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：

撤销原奉化市国土资源局于2016年8月4日作出的《矿产资源行政处罚书》（奉土矿决[2016]3号）的行政行为。

判决后，被告不服提起上诉，在二审审理过程中，2017年8月14日，被告行政机关对上述行政处罚进行审查，认为作出该行政处罚的部分事实不清，根据《行政处罚法》第五十四条第二款的规定，作出决定：撤销奉土矿决[2016] 3号《矿产资源行政处罚决定书》。 

于是，原告申请撤回起诉。

[笔者评析]一审法院认定事实清楚，适用法律正确。行政机关在作出行政处罚时，必须是已经查明违法事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。在查明事实的基础上，再适用相关法律法规之规定。

本案，作为主要证据的勘测报告存在前后两份且报告结论不同，两份报告均载明“受奉化市国土资源局矿产管理科的委托”，而被告直接采用第一份报告作出事实认定，属于认定事实不清，主要证据不足。依法办理完申请采矿批准手续后，采矿申请人在批准范围内有权处分开采下来的矿物。原告对涉案开采的石料现不享受占有权，也不存在石料交易，所以不存在违法所得的事实。被告认定的“非法采挖价值为187755元”，并不属于原告的违法所得。

原告接受委托代为办理采石手续和为采石铺路劳务，无论是基于被委托人或是承揽人的身份，均不属于承担超量开采石料相关权利义务的法律主体。“超越批准”采矿是以原批准的采矿权利为基础，原告的代办手续及劳务行为，并不改变原奉化市环卫处的责任主体及采矿权利主体身份。

被告不服一审判决提起上诉，在二审审理过程中，2017年8月14日，被告行政机关对上述行政处罚进行审查，认为作出该行政处罚的部分事实不清，根据《行政处罚法》第五十四条第二款的规定，作出决定：撤销奉土矿决[2016] 3号《矿产资源行政处罚决定书》。被告该主动改正，有利于官民和谐，体现了我国依法行政制度的贯彻落实。原告为维护其合法权益，提起行政诉讼，对促进依法行政具有积极作用，有利于全面推进依法治国！